(영상) 다원적 미래는 다원적 문화에서 시작된다 - 막스 프리베(Max Priebe) — 프라운호퍼 시스템·혁신연구소

미래탐색과 정책디자인을 통해 미래의 위험과 기회를 충분히 파악하고도 실제 정책에 반영하지 못하는 '영향력 격차(impact gap)'는 방법론의 부족보다 과학·정책·사회 간 관계와 공공조직의 제도적 조건에서 비롯됩니다.
막스 프리베는 과학자·정책결정자·시민을 분리된 집단으로 이해하는 단일문화적 관점을 비판하며, 서로 다른 지식과 기대, 시간적 요구를 조율하는 다원적 문화가 정책 변화의 기반이라고 주장합니다. 독일 연방정부 사례를 통해 미래탐색의 제도화에는 조직과 인력뿐 아니라 규칙과 절차, 규범과 네트워크, 조직의 문화와 인식이라는 네 가지 차원이 함께 변화해야 한다고 설명합니다. 공공부문이 실질적인 전환 역량을 확보하려면 분야 간 협업에서 발생하는 마찰과 비판을 생산적으로 활용하고, 기존 행정 관행을 변화시키는 적절한 개입을 통해 정책과 행정조직의 변화를 함께 추진해야 합니다.

다원적 미래는 다원적 문화에서 시작된다
과학·정책·사회 관계의 재구상

PolyFutures Begin with Polycultures: Reimagining the Science–Policy–Society Interface
발표자: 막스 프리베(Max Priebe) — 프라운호퍼 시스템·혁신연구소(Fraunhofer ISI)
행사: PolyFutures: Reimagining Policymaking in Europe
주최: 유럽연합 집행위원회 EU Policy Lab
발표일: 2026년 4월 21일

발표 영상 : https://vimeo.com/1187726812/a0639b8c8b  

 

이 행사는 미래탐색(Foresight), 정책디자인(Design for Policy), 행동과학(Behavioural Insights)을 활용해 유럽의 정책 개발 방식을 새롭게 구상하기 위해 마련되었다. 유럽연합의 연구자·정책담당자·디자이너·실무자들이 모여 미래지향적인 정책 개발 방법과 공공조직의 변화 가능성을 논의했다. 행사명인 PolyFutures는 '다수'를 의미하는 Poly와 '미래들'을 의미하는 Futures를 결합한 표현이다. 미래가 정해진 하나의 경로가 아니라 다양한 가능성으로 열려 있다는 관점을 담고 있다. 행사의 목적은 크게 세 가지였다.

1. 복합위기를 새로운 정책 개발의 출발점으로 전환
기후변화, 지정학적 갈등, 기술 발전, 사회적 불평등 등 중첩된 위기를 기존 정책 접근의 한계로만 이해하지 않고, 창의적인 협력과 새로운 대안을 모색할 기회로 활용한다.

2. 미래탐색과 디자인을 정책 개발의 핵심 역량으로 발전
당장의 문제 해결에 집중하는 정책 관행을 넘어 장기적 미래를 고려하고, 시민참여와 디자인, 행동과학을 활용해 정책을 개발하고 검증하는 방법을 탐색한다.

3. 공공조직의 사고방식과 일하는 방법을 변화
새로운 방법론을 경험하는 데 그치지 않고, 공공기관이 다양한 전문성과 시민의 관점을 결합해 정책을 만들 수 있도록 조직의 역량과 협력 방식을 발전시킨다.

막스 프리베의 발표는 2026년 4월 21일 오후 1시 30분에 진행된 마지막 기조강연으로, 'Daring' 세션에 앞서 배치되었다. 앞선 발표들이 미래세대, 공공디자인 역량, 유럽의 미래 비전을 다루었다면, 막스 프리베는 그러한 미래지향적 접근이 실제 정책과 행정에 반영되려면 무엇이 바뀌어야 하는가를 제도적 관점에서 분석했다. 막스 프리베의 발표는 행사 전체에서 미래지향적 정책 개발을 실제 행정조직의 변화와 연결하는 역할을 했다고 해석할 수 있다.

발표자 소개

막스 프리베(Max Priebe)는 독일 프라운호퍼 시스템·혁신연구소(Fraunhofer ISI) 베를린 사무소의 연구원이자 프로젝트 코디네이터입니다. 정부와 공공행정의 전략적 미래탐색, 미래탐색의 제도화, 임무지향적 혁신정책, 시민참여를 연구하고 있으며 독일 연방총리실과 연방정부의 정책 개발을 자문했습니다. 베를린 자유대학교에서 미래연구 및 과학기술사회학도 가르치고 있습니다. 주요 연구로는 「미래탐색과 정책의 상호작용 이해: 제도화의 역할」(2025)이 있습니다.

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전문 번역

발표 및 도입

오르시 너지(사회자):
다시 돌아왔습니다.
점심 식사는 즐겁게 하셨기를 바랍니다. 이제 마지막 기조연설자를 맞이할 준비가 되셨으리라 생각합니다.
이번 연사는 과학, 정책, 사회에서 우리가 놓치고 있는 기회에 관해 매우 흥미롭고 도발적인 생각을 들려주실 것입니다.
막스 프리베는 프라운호퍼의 연구원이자 프로젝트 코디네이터이며, 베를린 자유대학교에서도 강의하고 있습니다.
그의 연구는 학문적 연구와 실무 사이에서 발생하는 생산적인 마찰을 바탕으로 합니다. 박사학위 연구에서는 미래탐색 활동, 지역 혁신문화, 시민참여를 살펴보았습니다.
또한 독일 공공기관들이 미래탐색 방법을 조직의 역량으로 발전시키고 미래지향적인 정책으로 연결할 수 있도록 자문했습니다.
그럼 막스의 발표를 들어보겠습니다.

막스 프리베:
감사합니다, 오르시.
복합위기(polycrisis)라는 불길한 개념 너머에는 무엇이 기다리고 있을까요?
이 질문은 지난 이틀 동안 우리가 함께 다루어 온 질문입니다. 그리고 다원적 미래(PolyFutures)를 어떻게, 왜 상상해야 하는지에 관해 매우 흥미로운 제안들을 접했습니다.
저에게는 유럽에 전략적 인텔리전스를 강화하고, 우리가 가진 도구와 방법을 적극적으로 활용하려는 뛰어나고 헌신적인 실무자 공동체가 있다는 사실이 그 어느 때보다 분명해졌습니다.
여러분 모두에게 감사드립니다. 또한 이렇게 중요하고 시의적절한 논의를 할 수 있는 공간을 마련해 준 EU Policy Lab에도 감사드립니다.
오늘 저는 '다원적 문화(Polycultures)'라는 기조연설을 통해 이 논의에 꼭 필요하다고 생각하는 내용을 보태고자 합니다.
구체적으로는 다원적 미래가 번성하기 위해 필요한 제도적·문화적 전제조건을 설명하겠습니다. 그리고 과학·사회·정책의 상호작용에서 우리가 받아들여야 할 것은 바로 다원적 문화라고 주장하고자 합니다.
이를 위해 분석적 개념과 연구 결과를 소개하겠습니다. 이것들이 여러분이 과학과 정책, 사회가 함께 행동하는 방식을 과감하게 다시 상상하는 데 도움이 되기를 바랍니다.
제가 사용하는 분석적 개념은 사회학, 과학기술학(STS), 조직·경영 연구, 공공행정 연구에서 가져온 것입니다. 하지만 여러분의 실무에도 매우 구체적인 아이디어를 제공할 수 있기를 바랍니다.
저에게 이것들은 추상적인 이론적 고찰이 아닙니다.
오히려 제 업무와 직접 연결되어 있으며, 우리가 미래탐색이나 디자인을 수행할 때 실제로 어떤 일이 벌어지고 있는지 이해하는 데 필요한 도구라고 생각합니다.
그래서 오늘은 독일을 비롯한 여러 나라의 공공기관 사례를 소개하면서 이러한 개념을 활용하고, 실제로 무슨 일이 일어나고 있는지 이해해 보겠습니다.
제 전문적인 실무를 보면, 저는 서로 다른 세계를 연결하려고 노력하고 있습니다.
특히 과학기술혁신정책, 그리고 최근에는 외교·안보정책 분야에서 정책 개발과 시민참여, 과학적 자문과 정책 자문 기능을 연결하는 일종의 경계 연결 작업(boundary work)을 하고 있습니다.
이 모든 것을 하나로 연결하는 능력, 즉 여기 보시는 그림처럼 정책과 실무, 과학이 함께 작동하도록 만드는 일은 쉽지 않습니다.
끊임없이 균형을 잡아야 합니다.
그 과정에는 마찰이 따릅니다.
저는 프라운호퍼 시스템·혁신연구소와 베를린 자유대학교에서 연구하면서 이러한 마찰을 자주 경험합니다. 하지만 그 마찰이 제 업무에 매우 생산적으로 작용한다고 생각합니다.
연구자로서 저는 한 걸음 물러나 어떤 일이 벌어지고 있는지 성찰하고, 그 마찰을 어떻게 생산적으로 활용할 수 있을지 생각합니다.
그런데 반복적으로 나타나는 문제가 하나 있습니다. 지난 이틀 동안 이 자리의 논의에서도 계속 제기된 문제입니다.
바로 일종의 '영향력 격차(impact gap)'입니다.
외교·안보정책에는 경고가 체계적으로 무시된 사례가 많습니다.
러시아의 우크라이나 전면 침공에 대한 경고, 코로나19와 같은 팬데믹에 대한 경고, 탈레반의 아프가니스탄 장악에 대한 경고가 있었습니다.
우리는 이런 위험을 알고 있었습니다. 하지만 그 지식은 외교·안보정책을 결정하는 데 아무런 영향을 미치지 못했습니다.
과학기술혁신정책, 경제정책, 사회정책 등 다른 정책 분야에서도 뚜렷한 영향력 격차가 나타납니다. OECD 연구자들도 이 문제를 다루어 왔습니다.
문제는 새롭게 등장하는 기술에 관한 미래지향적 지식이 정부 부처의 서랍 속에 들어가 버리고, 실제 연구지원 프로그램이나 규제 활동을 만드는 데 활용되지 않는다는 것입니다.
환경정책에서도 비슷한 실망을 경험합니다.
우리 모두에게 안전한 미래를 보장하기 위한 환경정책이 실제로 이행되지 않는 데서 오는 실망입니다.
마르턴 하이어(Marten Hajer)와 예룬 오멘(Jeroen Oomen)은 현재와 의미 있게 다른 미래를 상상하지 못하는 능력의 부재에 대해서까지 이야기합니다.
이런 문제가 왜 계속 존재하고 지속되는지에 대해서는 여러 설명이 있습니다.
책임 회피, 제도화 부족, 정치·행정 시스템의 수용 역량 부족, 서로 맞지 않는 문화적 조건 등이 있습니다.
어제 이곳에서 진행된 매우 흥미로운 패널 토론에서도 들었듯이, 서로 충돌하는 시간적 요구도 있습니다.
시간과 정책 개발에 관한 논의가 있었지요.
그래서 저는 우리가 스스로에게 진지하게 질문해야 한다고 생각합니다.
과학과 정책의 접점은 실제 정책에 영향을 미칠 능력을 잃어버린 것일까요?
더 극단적으로 말하면, 과학과 정책의 접점 자체가 약화되고 있는 것일까요?
제가 '약화'라는 표현을 쓰는 이유는 실제로 다원적 문화가 존재하는 곳을 우리가 단일문화(monoculture)로 상상하고 있다는 데 문제가 있다고 생각하기 때문입니다.
단일문화는 농업생태계나 산림 분야에서만 중요한 개념이 아닙니다.
르 코르뷔지에의 파리 도시계획 구상처럼 도시계획의 비전에서도 나타납니다.
정치·행정 시스템의 조직도에도 나타날 수 있습니다.
하지만 저는 과학과 정책의 접점이 약화되고 있는 것은 아니라고 주장합니다.
실제 문제는 과학과 정책의 상호작용을 선형적으로 이해하는 모델이 너무 자주 사용된다는 데 있습니다.
이러한 모델은 공공부문이 변화와 경고를 논의하고, 이에 대해 의사결정을 내리고, 실제로 대응하는 방식을 저해합니다.
반드시 그럴 필요는 없습니다.
과학과 정책, 사회가 만나는 지점에 존재하는 다양한 인식문화와 조직문화를 받아들이면 다원적 미래를 위한 비옥한 토대와 기반을 마련할 수 있습니다.
저는 이러한 비옥한 토대를 '다원적 문화'라고 부릅니다.
이는 우리가 '타자'나 '외부에 있는 존재'를 상상하는 방식에서 벗어나야 한다는 뜻입니다.
예를 들어 '대중'이라는 집단을 상상할 때, 그게 정확히 무엇을 의미하든 간에, 또는 저 바깥에 있는 '과학자'와 '정책결정자'를 상상할 때 우리는 그들의 역할과 기대, 권한을 지나치게 단순화하는 문제에 빠지게 됩니다.
단일문화는 위험합니다.
미래지향적인 논의가 실제로 이루어질 수 있는 비옥한 토양을 침식하기 때문입니다.
앞서 말씀드렸듯이, 좋은 소식은 과학·정책·사회가 만나는 접점이 실제로는 단일문화가 아니라는 점입니다.
그곳은 상당히 회복력이 높은 다원적 문화입니다.
대중, 정책결정자, 과학자를 지나치게 단순화해 묘사하는 상황에서도 여러 스트레스를 견딜 수 있습니다.
우리는 이러한 다원적 문화를 받아들여야 합니다.
그렇다면 이런 다양성을 실제로 발견하고 강조하는 데 무엇이 도움이 될까요?
저는 고정된 실체를 중심으로 바라보는 관점에서 관계적 관점으로 전환할 것을 제안합니다.
예를 들어 공중(publics)이 공동으로 구성되거나 스스로 구성되는 과정, 과학과 사회질서가 공동생산되는 과정, 여러 공공기관 사이에서 정책이 만들어지는 과정을 통해 이러한 관계적 관점을 설명할 수 있습니다.
이제 독일과 다른 나라의 연구 및 실무 사례를 몇 가지 소개하겠습니다.
서로 다른 문화적 환경과 조직문화를 가진 공공행정 조직에서 미래탐색이 어떻게 제도화되는지, 디자인이 어떻게 정책과 만나는지, 정치·행정 시스템의 업무 관행이 어떻게 변화하고 있는지 보여주는 사례들입니다.
물론 이 사례들이 모두 순수한 성공담은 아닙니다.
우리는 비판적으로 바라볼 필요도 있습니다. 그 사례들에서 배워야 합니다.
하지만 상황이 변화하고 있다는 희망적인 메시지를 전하고 싶습니다.
먼저 정책 개발, 공중, 과학 사이의 관계부터 살펴보겠습니다.
저는 여러분이 과학·정책·사회 사이의 관계를 새롭게 만들어 내는 실천에 주목하기를 바랍니다.
이 관계는 미리 주어져 있는 것이 아닙니다.
혁신랩, 기술영향평가, 미래탐색, 임무지향적 정책, 디자인, 시민참여, 그리고 지난 며칠 동안 우리가 접하고 논의했던 많은 실천 활동들이 정책 개발과 공중, 과학 사이의 관계를 만들어 냅니다.
우리는 이것이 어떤 종류의 관계인지, 그리고 어떤 이유로 그 관계를 만들어 내는지 더 분명하고 명시적으로 설명할 필요가 있습니다.
저와 동료들은 연구를 통해 서로 다른 영역에서 미래탐색이 어떻게 평가되는지 살펴보았습니다.
이러한 작업을 발주하는 정책결정자의 관점, 미래탐색을 실제로 수행하는 실무자의 인식, 그리고 여기에 참여하는 과학자와 시민의 인식을 연구했습니다.
오른쪽에 보이는 그림은 EU와 국가, 지역 차원의 임무지향적 혁신정책에서 우리가 발견한 공통의 준거점들을 보여줍니다.
이처럼 관계를 형성하는 실천을 연구하면 무엇을 발견할 수 있을까요?
한편으로는 고도로 분화된 전문성과 지식체계가 서로 접촉한다는 사실을 발견합니다.
예를 들어 EU 미션위원회(Mission Boards)를 위한 미래탐색 활동에 참여한 해양생물학자를 생각해 보십시오.
그 생물학자는 사람들이 수중환경과 정서적으로 어떤 유대감을 느끼는지에 관한 질문과 마주하게 됩니다.
서로 다른 지식체계 사이에서 많은 교류가 일어나고, 이러한 교류는 매우 유용합니다.
우리는 이것을 '지식의 동기화(synchronizing of knowledge)'라고 부릅니다.
특히 미래탐색에서는 '기대의 동기화(synchronizing expectations)'도 일어난다는 점이 매우 중요합니다.
우리가 수행하는 미래탐색 활동의 상당 부분은 정책 개발과 과학, 시민참여 과정에서 너무 자주 암묵적인 상태로 남아 있는 가정과 기대를 명확하게 드러내는 것을 목표로 합니다.
델파이 조사(Delphi survey)를 통해 또 다른 미션위원회에 참여한 도시계획 전문가와 건축가는 미래도시가 어떻게 발전할 것인지에 관한 수백 가지 서로 다른 기대 속에서 자신의 입장을 정해야 하는 상황에 놓입니다.
또 하나 나타나는 현상은 '시간적 요구의 동기화'입니다.
저희 연구에서 인터뷰와 여러 포커스그룹에 참여한 사람들은 수많은 시간적 요구가 존재하며, 그 요구들이 서로 충돌하는 경우가 많다고 설명했습니다.
예를 들어 속도가 느린 과학 연구와 매우 빠른 정책 개발 사이의 충돌입니다.
그런데 이 과정에서 서로 다른 활동들이 공통의 리듬을 찾아 조화를 이룰 기회가 생깁니다.
우리는 이러한 실천과 그 결과가 특정 거버넌스 수준에 고립되거나 고정되어 있지 않다는 사실도 발견했습니다.
그것들은 EU, 국가, 지역 차원 사이를 이동합니다.
고도로 분화된 분야 사이에서 서로 다른 관계가 형성되고 동기화되면 더 많은 일이 벌어집니다.
임무지향적 정책뿐 아니라 결속정책, 농업정책 등 여러 정책 영역에 걸쳐 다양한 경로가 형성되는 것을 볼 수 있습니다.
처음에는 관계의 동기화 과정에서 만들어졌던 것이 이후 여러 정책의 장으로 확산됩니다.
리즈 리처드슨(Liz Richardson)과 루시 킴벨(Lucy Kimbell) 같은 연구자들도 미래탐색의 경우와 마찬가지로 디자인과 정책이 어떻게 만나는지에 관한 매우 중요한 질문을 제기했습니다.
여기 루시 킴벨도 와 계신 것 같습니다.
이 연구자들은 우리가 왜 이런 실천 방법들을 사용하는지 생각해 보아야 한다고 강조합니다.
어떤 목적을 추구하는가 하는 질문입니다.
그들의 연구를 인용하겠습니다.
"우리는 도구적(instrumental), 즉흥적(improvisational), 생성적(generative) 접근을 구분할 수 있습니다. 도구적 접근은 기존 정책의 명시된 목표 달성을 지원하는 방식입니다. 즉흥적 접근은 전개되는 사건과 경험에 대응하면서 정책 개발이 보다 개방적으로 이루어지도록 하는 방식입니다. 생성적 접근은 정책 개발 자체를 새로운 관점에서 다시 구상하도록 촉진하는 방식입니다."
이처럼 서로 다른 사례연구에서 무엇을 배울 수 있을까요?
한편으로는 정책지향적인 논의가 시작되고 여러 장을 거쳐 이동한다는 사실입니다.
이러한 관계들의 구성은 변화시킬 수 있습니다.
따라서 우리가 이 관계를 통해 무엇을 하려는지, 활동의 목적과 범위가 무엇인지 생각해야 합니다.
이러한 실천은 다양한 관계를 끊임없이 새롭게 형성합니다.
우리는 그러한 관계의 다양성을 인식하고 우리의 실무에서 활용할 필요가 있습니다.

정부에서 미래탐색이 어떻게 제도화되는지에 관한 다음 사례로 넘어가기 전에, 잠깐 활동을 해 보겠습니다.
아마도 저는 오늘 기조연설자들 가운데 가장 지루한 슬라이드를 준비한 사람일 것입니다.
계속 관계에 관해 이야기하고 있으니, 여러분에게 제가 '돌아서서 대화하기(turn and talk)'라고 부르는 활동에 참여해 보시기를 요청하고 싶습니다.
뒤에 앉아 있는 사람을 향해 돌아서서 다음과 같이 질문해 보십시오.
"마지막으로 자신의 전문 분야 밖에 있는 사람과 함께 일한 때는 언제였으며, 그렇게 새롭게 형성된 관계에서 무엇이 나왔습니까?"
90초를 드리겠습니다.
질문은 이렇습니다.
"다른 전문 분야의 사람을 만나 새로운 관계를 형성하는 데 참여한 때는 언제였으며, 그 만남에서 무엇이 나왔습니까?"
좋습니다. 여러분 모두 감사합니다.
아주 짧은 교류의 시간이었음을 알고 있습니다.
여러분, 감사합니다.
좋은 대화와 교류를 짧게나마 나누셨기를 바랍니다.
그렇게 만들어진 관계가 실제 정책 개발에 영향을 미치는 결과로 이어진 이야기들도 들으셨기를 바랍니다.
이제 여러분이 나눈 생각들을 다음 슬라이드에서 이어 가겠습니다.
이 자리에 훌륭한 행동과학자들이 많이 계시니 굳이 말씀드릴 필요도 없겠지만, 인간의 행동이 언제나 합리적인 것은 아닙니다.
편향과 사회규범이 인간의 행동을 형성합니다.
여기에 한 가지를 더하고 싶습니다.
조직도 마찬가지라는 점입니다.
특히 공공부문 조직, 정치·행정 시스템에 속한 조직에서는 더욱 그렇습니다.
그런데 이것은 편향만의 문제가 아닙니다. 제도적 역학도 조직의 행동을 형성합니다.
조직이 처한 제도적 환경은 매우 복잡하며 많은 것을 요구합니다.
때로는 외부의 제도적 환경이 하나의 조직에 서로 모순되는 요구를 하기도 합니다.
조직은 이러한 외부의 모순된 요구에 대응하기 위해 자신들이 말하는 것, 결정하는 것, 실제로 행동하는 것을 서로 분리하거나 느슨하게 연결하는 경향이 있습니다.
따라서 말과 결정, 행동이 언제나 긴밀하게 연결되는 것은 아닙니다.
이것이 저와 프라운호퍼 ISI의 동료 필리네 바른케(Philine Warnke), 그리고 공공행정 연구자인 실비아 파이트(Sylvia Veit)가 수행한 연구의 배경입니다.
우리는 특히 독일의 사례를 중심으로 미래탐색과 정책 사이의 상호작용이 어떻게 제도화되는지 연구했습니다.
앞서 말씀드린 것처럼 제도적 관행은 매우 다양하게 나타납니다.
외부의 요구도 서로 다르고, 조직구조와 조직문화도 매우 다르며, 지식과 지식을 생산하는 방식에 관한 문화도 서로 다릅니다.
이러한 것들은 문헌에서 '느슨한 결합(loose coupling)'이라고 부르는 상태에 놓이는 경우가 많습니다.
이 말은 더 좋은 방법론을 계속 제공하는 것만으로는 영향력 격차를 해결하는 데 반드시 도움이 되는 것은 아니라는 뜻입니다.
더 좋은 방법론이 더 큰 영향력으로 연결되는 것도 아닙니다.
그래서 우리는 다음과 같은 질문을 던졌습니다.
"독일 연방정부 공공행정의 제도적 조건, 업무 관행, 일상적인 업무 방식은 미래탐색과 정책 사이의 상호작용을 어떻게 형성하는가?"
"공공행정의 수용 역량을 어떻게 강화할 수 있는가?"
우리는 많은 사람과 이야기를 나누었습니다.
독일의 모든 연방 부처에서 사람들을 인터뷰했습니다.
연방기관에 근무하는 많은 사람들과도 대화를 나누었습니다.
또한 국제적인 경험과 비교·벤치마킹을 시도했습니다.
아마 우리가 접촉했던 분들 가운데 일부는 오늘 이 자리에 계실 것입니다.
이 연구에서 사용한 핵심 개념은 공공행정학과 조직이론에서 가져왔습니다.
주로 스콧(Scott)의 제도화에 관한 이론적 기둥(pillars of institutionalization)을 활용했습니다.
잠시 후 이것이 연구 결과를 분석하는 데 어떤 의미를 갖는지 보실 수 있을 것입니다.
먼저 독일 연방정부 공무원들이 인식하는 장애요인들을 소개하겠습니다.
첫 번째는 관료적 구조입니다.
여기에는 관료제를 운영해 온 오랜 프로이센적 전통이 포함됩니다.
그러나 정책적 수요와 실제 이행 사이의 결함도 큰 문제이며, 이 경우에는 정치적 리더십도 관련됩니다.
정치·행정 시스템의 업무문화와 사고방식 역시 문제가 됩니다.
이 시스템은 직원의 80% 이상이 법학 분야 출신이거나 법률 관련 배경을 가진 사람들로 구성되어 있다는 특징을 갖습니다.
반면 미래탐색을 수행하는 데 필요한 자원 부족이나 시간 압박, 업무 과부하 같은 문제는 상대적으로 덜 중요하게 나타났습니다.
저는 이것이 매우 흥미롭다고 생각합니다.
다른 문제들보다 이러한 제도적·문화적 요인이 더 시급하게 인식된다는 뜻이기 때문입니다.
이제 분석을 어떻게 구성했는지 말씀드리겠습니다.
우리는 네 가지 차원으로 구분했습니다.
첫 번째는 조직적 차원(organizational dimension)입니다.
미래탐색을 누가 책임지는지, 그 사람들이 어떤 역량과 권한, 자원을 가지고 있는지에 관한 것입니다.
담당 부서의 인력이나 조정 업무에 활용할 수 있는 자원 등을 지표로 생각할 수 있습니다.
두 번째는 규제적 차원(regulative dimension)입니다.
공공정책 개발 과정에서 미래탐색 연구를 수행하도록 규정하는 명문화된 규칙이 있는지에 관한 것입니다.
또한 입법 과정에서 미래탐색을 활용하지 않았을 때 제재하는 장치가 있는지도 포함됩니다.
여기에서 지표가 되는 것은 당연히 규칙, 법률, 각종 제재 장치입니다.
세 번째는 규범적 차원(normative dimension)입니다.
미래탐색을 정책 개발에 활용하는 것이 도덕적 의무나 사회적 의무로 받아들여지는지에 관한 것입니다.
인증 절차나 자격인정 절차, 비공식 네트워크, 조직 내부에 널리 퍼져 있는 기대 등을 통해 이러한 규범이 작동할 수 있습니다.
마지막으로 문화·인지적 차원(cultural-cognitive dimension)이 있습니다.
부처 공무원들 사이에서 미래탐색을 당연히 수행해야 하는 일로 보는 공통의 믿음이 존재하는가 하는 문제입니다.
이 네 가지 차원으로 독일 사례를 살펴본 결과 무엇을 발견했을까요?
조직적 차원에서는 미래탐색의 제도화를 강화하려는 상당한 노력이 나타났습니다.
이것은 우리가 계속 관심을 갖고 연구하고 있는 영역이며, 이러한 노력이 더욱 빨라지는 모습도 볼 수 있습니다.
그런데 이것은 대부분의 정부가 하는 일이기도 합니다.
담당 부서를 하나 만듭니다.
그 부서를 운영할 직원을 채용합니다.
전략적 미래탐색 담당관도 임명합니다.
그러면 끝났다고 생각합니다.
그러나 2년이 지난 뒤에는 그 부서가 실제로 별다른 영향을 만들어 내지 못했다는 사실을 발견합니다.
왜 그럴까요?
여기에 대해 제도주의 이론의 관점에서 설명할 수 있습니다.
규제적 차원이 거의 고려되지 않기 때문입니다.
독일의 경우, 미래탐색의 활용 여부를 관리하는 절차가 없습니다.
심지어 미래탐색을 제대로 실행하지 않았을 때 적용되는 제재도 없습니다.
반면 EU의 경우는 상황이 다릅니다.
예를 들어 더 나은 규제 의제(Better Regulation Agenda)가 있습니다.
저는 이것을 성공이라고 평가합니다.
규범적 차원에서는 몇몇 수평적 네트워크와 이에 대한 정치적 약속이 확인되었습니다.
하지만 역량 강화 활동이 규범적 제도화의 거의 유일한 모습으로 남아 있습니다.
마지막으로 문화·인지적 제도화 차원에서 보면, 독일의 정책 개발에서 미래탐색은 당연히 수행해야 하는 활동으로 받아들여지지 않습니다.
그저 무시되는 경우가 많습니다.
미래탐색이 무엇을 포함하는지, 무엇을 의미하는지에 관한 공유된 언어나 이해도 없습니다.
여기에서 무엇을 배울 수 있을까요?
정책 개발 과정에서 미래탐색을 강화하려는 정치적 시도는 조직적 차원에 일방적으로 집중하는 경우가 많습니다.
바로 그것이 문제입니다.
다른 차원들도 함께 다루어야 한다는 사실이 자주 무시되기 때문입니다.
이러한 결함에 관해 이야기하는 일도 모든 공공부문 혁신의 일부입니다.
결함에 대한 비판과 논의는 진지하게 받아들여져야 합니다.
그리고 우리가 일상적인 실무에서 하는 일에도 반영되어야 합니다.
저희는 공공기관의 다양한 문화와 제도적 맥락을 이해하고 받아들이는 일이 우리의 업무에서 매우 중요하다고 주장합니다.
이제 오늘 준비해 온 마지막 사례를 말씀드리겠습니다.
이번에도 독일 사례입니다.
앞서 이야기한 네 가지 차원에 따라 미래탐색과 디자인을 제도화하는 것이 해답이라면, 처음 던졌던 질문으로 돌아가 보아야 합니다.
미래탐색과 디자인은 왜 중요할까요?
도대체 무엇을 위해 필요한 것일까요?
전환적 정책 개발(transformative policymaking)에 관한 연구와 실무를 살펴보면 좋은 답을 얻을 수 있습니다.
사회기술적 변화, 에너지 전환, 경제 발전, 그리고 그 밖의 수많은 사회변화 과정을 다루려면 '전환적 국가 역량(transformative state capacity)'을 강화해야 합니다.
전환적 국가 역량은 자원, 조직의 일상적인 업무 방식, 동적 역량(dynamic capabilities)을 포함하는 개념으로 설명되어 왔습니다.
오른쪽 그림을 보시면 제 동료 플로리안 비트만(Florian Wittmann)이 수행했고 저도 참여한 연구 결과가 나와 있습니다.
여기에서 상호강화의 메커니즘을 볼 수 있습니다.
전환적 정책 변화는 행정의 변화를 요구합니다.
그리고 행정의 변화는 다시 전환적 정책 변화를 가능하게 합니다.
이것은 일종의 부메랑 효과라고 할 수 있습니다.
국가가 특정 부문이나 업무 방식을 변화시키려고 합니다.
그런데 그 부메랑이 다시 돌아와 국가 자신도 업무 관행을 바꾸어야 한다고 요구하는 것입니다.
이 연구에서는 네 가지 사례를 살펴보았습니다.
일부는 전략에 가까운 사례였고, 다른 일부는 정책 수단에 가까운 사례였습니다.
그중 하나는 독일의 연방 파괴적 혁신기관(Federal Agency for Disruptive Innovation)입니다.
미국의 DARPA와 비슷하지만 국방 중심은 아닌 혁신 도전 프로그램을 운영하는 기관입니다.
또 다른 사례로 연방경제기후부의 기후계약(climate contracts) 도입을 살펴보았습니다.
독일 연방정부의 혁신전략인 하이테크전략(High-Tech Strategy)의 실행도 살펴보았습니다.
그리고 조직혁신 사례로 독일 연방정부의 '전략적 미래탐색을 위한 부처 간 조정그룹(Interdepartmental Coordination Group of Strategic Foresight)'도 연구했습니다.
우리가 발견한 사실은 이러한 모든 요소가 일정한 형태의 기존 질서에 대한 교란(disruption)에 의존한다는 것입니다.
이러한 교란은 변화 과정에 필요한 전제조건입니다.
특히 경로의존성이 강하고 기존 구조가 확고하게 자리 잡은 경우에는 더욱 그렇습니다.
이미 확립된 구조의 자기강화 논리가 느슨한 결합으로 이어질 수 있기 때문에, 이를 상쇄하려면 기존 질서에 균열을 일으키는 개입이 필요합니다.
따라서 정부의 업무 방식에서 다원적 문화를 촉진하려면 이러한 교란이 필요합니다.
물론 언제나 적절한 형태의 교란이어야 합니다.
부적절한 방식도 생각할 수 있기 때문입니다.
예를 들어 사실상 국가 포획(state capture)의 메커니즘으로 작동하는 DOGE를 생각해 보십시오.
우리가 여기에서 이야기하고자 하거나 보고 싶어 하는 종류의 교란은 그런 것이 아닙니다.
우리가 말하는 것은 관리할 수 있고 적절하게 이루어지는 교란입니다.
이제 결론으로 넘어가겠습니다.
우리가 상상해 온 단일문화와 과학·정책의 상호작용에 관한 선형적 모델이 우리의 활동을 저해한다는 주장으로 돌아가 보겠습니다.
저는 희망적인 전망으로 발표를 마무리하고 싶습니다.
조직문화와 인식문화, 제도적 환경에 관한 지식을 바탕으로 우리의 활동을 더 잘 이해하고 조정하면서, 그 안에 존재하는 다원적 문화를 받아들일 수 있다면 새로운 해결 방법도 찾을 수 있을 것입니다.
제도화 부족, 책임 회피, 위험 회피적 행동, 서로 충돌하는 시간적 요구에 대응할 새로운 방법을 찾게 될 것입니다.
궁극적으로 이것은 영향력 격차를 줄일 수 있는 수단을 제공할 것입니다.
다음 세션의 주제는 과감한 도전입니다. 그렇지요?
앞으로 'Daring' 세션들이 이어질 것입니다.
제 발표가 어떤 방향으로, 어떻게 과감하게 도전할 수 있을지에 대해 조금이나마 영감을 드렸기를 바랍니다.
다음 세션을 위해 몇 가지 질문을 제안하고 싶습니다.
우리는 왜, 어떻게, 어디에서 공중과 관계를 형성하고 있습니까?
이 점을 더욱 명확하게 설명할 필요가 있다고 생각합니다.
우리는 어떤 제도적 맥락에서 일하고 있습니까?
서로 다른 문화에 어떻게 적응하고, 그 문화 사이에서 어떻게 의미를 전달할 수 있을까요?
여기에서도 우리의 활동이 이루어지는 맥락을 정확히 이해할 필요가 있습니다.
우리는 이미 훌륭한 도구들을 갖고 있습니다.
끊임없이 개선되고 있는 탁월한 방법론들도 있습니다.
하지만 이러한 방법론을 실제 맥락에 맞게 적용해야 합니다.
모든 상황에 하나의 방법이 통한다는 획일적인 사고방식을 따라서는 안 됩니다.
또한 역량에 관해 이야기해야 합니다.
우리는 지금 하는 활동을 통해 실제로 어떤 역량을 개발하려고 합니까?
그리고 비판과 마찰, 기존 질서에 대한 교란을 피해야 할 대상으로 바라보지 않고, 우리 업무의 본질적인 요소이자 실제로 생산적인 것으로 받아들이려면 어떻게 해야 할까요?
이것으로 발표를 마치겠습니다.
경청해 주신 여러분께 감사드리며, 질문을 기다리겠습니다.

질의응답

오르시 너지(사회자):
감사합니다.
오늘 오전 발표보다 학문적이고 조직적인 관점에 더 가까운 발표였습니다.
이제 질문을 받겠습니다.
주저하지 마십시오.
저쪽에서 이미 한 분이 손을 드셨네요.
두 번째 질문도 있다면 마이크를 전달해 드리겠습니다.
뒤쪽에 계신 분이군요.
마이크를 전달해 주시겠습니까?

루시 킴벨(Lucy Kimbell, 런던예술대학교):
감사합니다.
런던예술대학교의 루시 킴벨입니다.
발표를 매우 흥미롭게 들었습니다.
한 가지 계속 생각하게 되는 점이 있습니다.
관료제를 다소 블랙박스로 취급하고 계신 것은 아닌가 하는 생각입니다.
관료제 자체를 네트워크로 바라보면 어떤 가능성이 열릴지 궁금합니다.
예를 들어 프랑크 헤일스(Frank Geels)나 요한 쇼트(Johan Schot)의 연구를 생각해 볼 수 있습니다.
조직 내부의 관행과 오늘 매우 잘 설명해 주신 인프라를 넘어, 동적 역량이 하나의 시스템 전체로, 여러 행위자에게 확산되는 상황을 생각해 보는 것입니다.
전략적 틈새 혁신(strategic niche innovation) 같은 개념도 여기에 해당합니다.
그렇게 보면 더 넓은 네트워크가 존재하고, 그 안에서 거버넌스가 분산되며, 정책을 공동생산하는 민주적 참여의 장도 여러 곳에 분산되어 있을 수 있습니다.
이러한 관점에 대해서는 어떻게 생각하십니까?

막스 프리베:
네, 사실 매우 흥미로운 질문입니다.
예를 들어 우리가 연구한 연방 파괴적 혁신기관 SPRIND의 사례에서 이 질문은 매우 중요합니다.
이 기관은 기존 정책 개발 체계의 바깥에 있기 때문입니다.
독일 의회에서는 이른바 'SPRIND 해방법(SPRIND Freedom Act)'을 통과시켰습니다.
이 법은 기관이 실질적으로 독립적인 활동을 할 수 있도록 허용했습니다.
독일에서는 매우 대담하고 이례적인 조치입니다.
기본적으로 납세자의 돈을 사용해 위험성이 매우 높은 기업과 혁신 분야에 대규모 투자를 하는 것이기 때문입니다.
여기에서 동적 역량이 관료제의 경계를 넘어 어떻게 확장되는지를 살펴보는 일은 매우 흥미롭습니다.
그 역량이 혁신금융 같은 영역으로 들어가게 됩니다.
우리가 독일 국가의 관료제를 생각할 때 떠올리는 관료적인 방식과는 전혀 다른 방식으로 작동합니다.
따라서 전적으로 동의합니다.
이러한 역량이 경제적·사회적 맥락으로 어떻게 확산되는지도 생각할 필요가 있습니다.

오르시 너지(사회자):
감사합니다.
다음 질문은 뒤쪽에 계신 분이 하시겠습니다.
시기타, 네.

시기타 트라이나우스키에네(Sigita Trainauskienė):
감사합니다.
독일 정부에서 미래탐색을 제도화하는 데 따르는 몇 가지 장애요인을 말씀하셨습니다.
혹시 미래탐색의 제도화를 가능하게 하는 조건들에 대해서도 연구하셨는지 궁금합니다.
감사합니다.

막스 프리베:
네, 물론입니다.
지난해 OECD의 연구자들이 수행한 연구도 있습니다.
예를 들어 앤절라 핸슨(Angela Hanson) 같은 연구자들이 이 문제를 더 자세히 살펴보았습니다.
그 연구 결과는 저희의 연구 결과와도 매우 잘 들어맞습니다.
실제로 EU는 매우 중요한 촉진 요인입니다.
독일, 리투아니아, 이탈리아, 몰타의 공무원들에게 물어보면 이를 확인할 수 있습니다.
그중 OECD 연구에서 다룬 국가는 리투아니아, 이탈리아, 몰타 세 나라였습니다.
이들 공무원은 EU와 EU 기관이 미래탐색을 추진하고 더욱 발전시키며, 국가와 지역 차원에서 그 활용을 촉진하는 것을 매우 큰 도움으로 받아들입니다.
그 덕분에 자신들의 업무 방식에 미래탐색을 도입해야 한다고 주장할 수 있기 때문입니다.
따라서 EU는 분명히 제도화를 촉진하는 조건입니다.
그 밖에도 우리가 관료제의 문제에 관해 많이 이야기했지요.
이것은 장애요인입니다.
하지만 정치적 리더십의 도움을 받으면 극복할 수 있는 장애요인이기도 합니다.
정치적 리더십에는 전략적 논의를 위한 공간과 시간을 만들어 내고 확보할 기회와 권한이 있기 때문입니다.
이것이 두 번째 촉진 요인이라고 생각합니다.

오르시 너지(사회자):
감사합니다.
이미 질문하실 분이 두 분 더 계십니다.
이 두 질문을 마지막으로 받고 다음 세션으로 넘어가겠습니다.
먼저 마이크를 받으신 두 분의 질문을 듣겠습니다.

안셀 메이너드(Ansel Maynard, 오스트리아 기술연구소):
감사합니다, 막스.
저는 오스트리아 기술연구소의 안셀 메이너드입니다.
미래탐색을 실행하는 데 장애가 되는 관료적 장벽 등 여러 문제를 정리한 슬라이드가 매우 인상적이었습니다.
그런데 지금 우리가 미래에 관한 이야기를 나누고 있으니 한 가지 질문하고 싶습니다.
10년 뒤나 15년 뒤에도 그 슬라이드의 내용이 그대로 유효할 것이라고 생각하십니까?
아니면 새로운 세대의 공무원들이 등장하면서 새로운 문화와 새로운 접근방식을 가져올 가능성도 있다고 보십니까?

막스 프리베:
앞서 말씀드렸듯이 저는 희망적인 관점을 유지하고 싶습니다.
그래서 어떤 맥락에서는 분명히 그런 변화를 기대할 수 있다고 생각합니다.
우리 모두가 이 자리에서도 그러한 모습을 보고 있다고 생각합니다.
그것은 매우 좋은 일입니다.
하지만 데이터를 조금 더 자세히 살펴보겠습니다.
예를 들어 독일 공무원들의 경력 경로를 추적한 데이터가 있습니다.
거의 100년에 걸친 훌륭한 데이터로, 1922년부터 2022년까지를 다루고 있습니다.
이 데이터를 보면 독일 공무원들의 전공 배경과 사회화 과정은 여전히 법학 분야가 크게 지배하고 있습니다.
물론 경제학을 전공한 사람들도 있습니다.
경제학 역시 정치·행정 시스템에서 매우 중요한 분야입니다.
그리고 2010년대 이후에는 민간부문에서 공공기관으로 옮겨 일하는 사람들이 점점 늘어나는 모습을 볼 수 있습니다.
정치학을 전공한 사람들도 있고, 디자인 배경을 가진 창의적인 분야의 사람들도 있습니다.
하지만 솔직히 말씀드리면 여전히 소수에 불과합니다.
독일 연방정부 수준에서 이러한 배경을 가진 공무원은 10%에도 미치지 못합니다.
그렇지만 이것은 앞으로 발전시킬 수 있는 기반입니다.
제가 생각하기에 가장 중요한 것은 이 사람들이 새로운 업무 방식과 협업 방식을 정부 안으로 가져올 수 있도록 하는 것입니다.
왜냐하면 위험이 있기 때문입니다.
이들이 실제 업무 방식을 바꾸기 전에 기존 행정 시스템의 업무 방식에 훨씬 더 빠르게 적응해 버릴 수 있습니다.
그렇지 않겠습니까?
그럼에도 저는 희망적으로 생각하고 싶습니다.
사실 이것은 매우 좋은 소식이라고 생각합니다.

오르시 너지(사회자):
네, 감사합니다.
이제 마지막 질문을 받겠습니다.

자비네 융잉어(Sabine Junginger):
감사합니다.
저는 자비네 융잉어입니다.
영국 노섬브리아대학교에 소속되어 있지만, 베를린의 Politics for Tomorrow 공동창립자이기도 하고 이전에 의장을 맡기도 했습니다.
그래서 저희는 실제로 하이테크전략과 SPRIND 등에 참여한 사람들과 함께 일한 경험이 있습니다.
그런데 제가 경험하고 파악한 내용과 오늘 발표하신 연구 결과를 연결하기가 어렵습니다.
실제로 제가 보기에 하이테크전략에서 다원적 문화가 나타났다고 하더라도, 그것은 당시 부처 내부에서 어떤 변화가 일어났기 때문은 아니었습니다.
저도 하이테크전략 업무에 참여했던 사람을 인터뷰한 적이 있습니다.
제가 파악하기로는 오히려 외부의 기업 관계자들을 데려와 하이테크전략이 무엇이어야 하는지 그들의 이야기를 듣는 방식에 가까웠습니다.
제가 말씀드리려는 것은 사고방식의 변화나 새로운 업무 방식이 그다지 많이 나타나지 않았다는 것입니다.
제가 연구 결과를 잘못 이해한 것일 수도 있겠습니다.
하지만 적어도 이 프로젝트들에서 전환적 정책과 관련된 의미 있는 변화가 실제로 일어났다는 설명은 제 경험과 잘 맞지 않습니다.
솔직히 말씀드리면 공공부문 혁신과 미래탐색을 하나로 묶어서 이야기하는 부분도 조금 혼란스럽습니다.
오늘 발표에서도 그것이 명확하지 않았습니다.
지금 이야기하고 있는 것은 혁신입니까, 아니면 미래탐색입니까?
만약 혁신이라면 혁신을 가로막는 요인들에 관해 이미 상당한 연구 문헌이 존재합니다.
사람들이 어떤 요인을 혁신의 장애물로 인식하는지도 연구되어 있습니다.
오늘 미래탐색의 장애요인에 관해 설명하신 것과 비슷한 연구들이지요.
그래서 이런 사례들에 관해 좀 더 자세한 설명을 해 주실 수 있는지 궁금합니다.
사례를 나열하는 것만으로는 연구 결과를 뒷받침하는 충분한 근거가 되는 것 같지 않습니다.
독일의 여러 부처와 오랫동안 함께 일해 온 사람들의 경험과도 잘 맞지 않는 것 같습니다.

막스 프리베:
네.
저희도 하이테크전략과 관련해 여러 부처, 특히 독일 연방교육연구부(BMBF)와 매우 실무적인 방식으로 협력해 왔습니다.
또한 하이테크전략의 실행과 향후 발전에 대해 자문하는 위원회인 하이테크포럼(High-Tech Forum)의 운영도 주도했습니다.
그리고 말씀하신 것이 맞습니다.
이 사례에서 전환 역량은 매우 제한적이었습니다.
실제로 저희 논문에서도 성과가 매우 제한적이었던 사례로 다루고 있습니다.
따라서 그 지적에 전적으로 동의할 수밖에 없습니다.
다만 한 가지 예외를 말씀드릴 수 있을 것 같습니다.
하이테크전략 안에 암과 관련된 미션이 하나 있습니다.
EU 차원에서도 매우 중요한 미션입니다.
이 사례에서는 민간투자와 제약 분야 민간기업의 관점, 연구자들의 관점, 환자들의 관점을 함께 끌어들이는 데 성공했습니다.
이를 통해 부문을 가로지르는 대화를 만들어 냈습니다.
그리고 서로 다른 부처의 업무를 통합하는 데에도 성공했습니다.
하지만 모든 미션에서 이러한 모습을 볼 수 있는 것은 아닙니다.
실제로 하이테크전략 안의 여러 미션은 여전히 정부 전체의 과제라기보다 연구혁신 담당 부처의 소관 사업처럼 받아들여지는 경우가 많습니다.
따라서 자세히 살펴보면 어떤 측면에서는 좋은 사례를 찾을 수 있고, 다른 측면에서는 그렇지 않은 사례를 발견할 수도 있습니다.
이 문제에 대해서는 나중에 좀 더 깊이 이야기하면 좋겠습니다.

오르시 너지(사회자):
대단히 감사합니다.
아쉽지만 이번 세션에서 질문을 받을 수 있는 시간은 여기까지인 것 같습니다.
그렇지만 청중 여러분이 이 주제에 매우 큰 관심을 갖고 계신 것 같습니다.
이 대화는 앞으로도 계속될 수 있을 것 같습니다.
오늘 저녁에도 막스가 이곳에 계실 예정이라고 들었습니다.
따라서 이 논의를 계속하고 싶으신 분들은 분명히 기회가 있을 것입니다.
막스, 대단히 감사합니다.

막스 프리베:
감사합니다, 오르시.
감사합니다.